תמצית דוח הצוות הבין משרדי לעניין הרפורמה בשוק
ההון |
|
דו"ח הצוות באנגלית |
רפורמה בשוק ההון -
החקיקה המלאה |
|
תקנות עמלות ההפצה - נוסח שאושר |
|
מצגות |
| מידע נוסף: |
|
תזכירי החוק |
|
הצעת החוק |
|
טיוטת תקנות עמלות הפצה |
|
תקנות עמלות הפצה מכתב השר ודברי הסבר |
|
| מערכת הבנקאות |
שליטתם של הבנקים בקופות הגמל ובקרנות הנאמנות מהווה נדבך מרכזי ביצירת רמה גבוהה של ריכוזיות בשוק ההון וגורמת לחוסר שכלול בשווקי המוצרים הללו. חוסר השכלול בא לידי ביטוי, למשל, בתחרות מועטה על גובה דמי הניהול ורמת השירות, בטיב הביצועים היחסי של קופות הגמל וקרנות הנאמנות ובאי מיצוי פוטנציאל התחרות בשווקים הפיננסיים. בנוסף לכך, הבעלות על קופות הגמל וקרנות הנאמנות מעמידה את הבנקים בפני ניגודי עניינים מובנים מול לקוחותיהם נוכח עיסוקיהם האחרים, בעיקר העיסוק בייעוץ להשקעות ומתן אשראי.
על רקע בעיות הריכוזיות וניגודי העניינים, מוצע לקבוע כי הבנקים ימכרו את מלוא אחזקותיהם בקופות גמל וקרנות נאמנות, כדלקמן:
תאגיד בנקאי לא יחזיק אמצעי שליטה כלשהם בחברה לניהול קופות גמל או בקופת גמל (להלן – "קופת גמל") ובחברה שהיא קרן להשקעות משותפות בנאמנות (להלן – "קרן נאמנות") ולא יהיה בעל עניין (אחזקה ב- 5% או יותר מאמצעי שליטה כלשהם) בתאגיד שהינו בעל עניין בקופת גמל או בקרן נאמנות.
כמו כן, בעל שליטה בתאגיד בנקאי, וכל מי שנשלט על ידו, לא יהיו בעלי עניין בקופת גמל או בקרן נאמנות ולא יהיו בעלי עניין בתאגיד שהינו בעל עניין בתאגיד כאמור.
לעניין זה ולעניין שאר ההמלצות: "תאגיד בנקאי" - למעט תאגיד בנקאי שמספר לקוחותיו אשר סך נכסיהם בבנק או התחייבויותיהם כלפיו קטן מ- 5 מיליון ש"ח, אינו עולה על 1,000.
מכירת אחזקותיהם של הבנקים בקופות הגמל ובקרנות הנאמנות תצמצם באופן משמעותי את ניגודי העניינים המובנים בפעילותם של הבנקים מול לקוחותיהם. הפרדה זו תגרום, בין היתר, לכך שהיועצים המועסקים בבנק יראו לנגד עיניהם את טובת הלקוחות בלבד, באשר הגוף המעסיק אותם כבר אינו בעל עניין כלכלי במרבית המוצרים הנמכרים. יתרה מזאת. ההפרדה אף תמזער את האינטרס הקיים, לכאורה, אצל הבנקים, לאי התפתחותו של שוק ההון, ובפרט לקיומם של חלופות אשראי והשקעה חוץ-בנקאיות.
מכירת אחזקותיהם של הבנקים בקופות הגמל ובקרנות הנאמנות תביא לביזור רב יותר בניהול הכספים במשק ותפתח שווקים אלה לתחרות אמיתית. בעקבות התחרות צפוי שיפור ברמת השירותים שיעניקו קופות הגמל וקרנות הנאמנות וצפוי גידול בתשואה שתושג עבור החוסכים.
מיצוי מרבי של היתרונות דלעיל מותנה בכך שהבנקים יחדלו מלהיות בעלים בקופות הגמל ובקרנות הנאמנות וכן יחדלו מלנהל את השקעותיהם. בנוסף, יש גם להבטיח כי לבנקים לא ישמר עניין עקיף בנכסים המופרדים עקב אחזקות של בעלי השליטה בבנק באותם נכסים, מעבר לאחזקות המונעות משיקולים פיננסיים, של עד 5%.
פתרונות אחרים, המתמקדים בדרישה מהבנקים להעביר את ניהול הנכסים של קופות הגמל וקרנות הנאמנות לגופים חיצוניים, אך משאירים את הבעלות, כולה או חלקה, בידי הבנקים, מותירים על כנו את הפוטנציאל הקיים לניגוד עניינים בפעילותם של הבנקים, ולפיכך אינם מהווים כלל פתרון לבעיה. פתרונות מסוג זה מטילים את האחריות לעמיתים על הבנקים, מתוקף היותם בעלים של קופות הגמל וקרנות הנאמנות, בעוד הסמכויות הגלומות בניהול ההשקעות מועברות לגופים חיצוניים הנבחרים (אף אם בתהליך ראוי) על ידי הבנקים. הפרדה מלאכותית זו שבין אחריות לבין סמכות, סופה שלא להחזיק מעמד ולאבד את משמעותה המעשית במשך הזמן.
גם פתרונות האידך גיסא, המתמקדים במכירה של הבעלות על קופות הגמל וקרנות הנאמנות, אך מתירים לבנקים להמשיך ולנהל את נכסי העמיתים, כולם או חלקם, כשירות עבור גופים חיצוניים, אינם נותנים מענה ראוי לבעיות שעל הפרק – לא בעיית הריכוזיות ולא בעיית ניגודי העניינים. באשר לריכוזיות, פתרונות אלו מבטיחים כי התחלופה בין פעילותן של קופות הגמל וקרנות הנאמנות לבין חלק מהפעילות הבנקאית, לא תנוצל להגברת התחרות בשוק ההון, ולמעשה, מנציחים את השליטה הקיימת של המערכת הבנקאית על הקצאת המקורות במשק. פתרונות אלו גם מותירים לבנק עניין כלכלי בקופות הגמל ובקרנות הנאמנות שאת נכסיהם הוא מנהל, ומשכך, אינם מטפלים באינטרס הבנק להשקיע את הכספים המנוהלים בתאגידים בהם יש לו עניין (כנותן אשראי או כבעלים) או באינטרס הבנק להמשיך ולהפנות לקוחות להשקעה בנכסים אלה, ללא הצדקה אובייקטיבית, על מנת ליהנות מדמי הניהול.
כאן המקום לציין כי כבר ועדת בייסקי ראתה את הפתרון המיטבי לבעיית הריכוזיות וניגודי העניינים בהפרדתם המוחלטת של הבנקים מקופות הגמל וקרנות הנאמנות. הועדה סברה, שיישום פתרון מעין זה מותנה בכך "שניתן לבנות מערך אלטרנטיבי במחיר סביר ואשר לא יסבול מן הליקויים שאפיינו את המערך הנוכחי. אנו ערים לאפשרות שהדבר אינו בר ביצוע כיום..." (21) . ואכן בשנות השמונים, ובשנות התשעים המוקדמות, סבורים היו הגורמים המקצועיים, ובעקבותיהם הממשלה, כי פתרון הניתוק המוחלט של הבנקים מפעילותם בשוק ההון, ובפרט מקופות הגמל וקרנות הנאמנות, אינו בר-ביצוע. דבר זה בא לידי ביטוי, לשם למשל, בהצעת חוק קופות גמל (הצעת חוק, התשנ"ו, עמוד 360), אשר התמקדה בפתרון ביניים.
הערכת הצוות לעת הזו, כעשור לאחר גיבוש הצעת החוק האמורה (אשר לא הגיעה לכדי מימוש חקיקתי, גם בשל לחציהם הכבדים של הבנקים) וכשני עשורים לאחר פרסום דו"ח בייסקי, הינה כי הגיע זמנו של אותו פתרון מיטבי אשר הוא, ורק הוא, עשוי להוות מזור לכל אותם תחלואים בהם לוקה המערכת ועליהם הצבענו בדו"ח זה.
מעבר לליקויים המצויים בפתרונות חלקיים אחרים, ומעבר להתפתחות התחלואים שההוראות הרגולטוריות (בדמות ה"חומות הסיניות") לא יכלו להם, ניסיון השנים האחרונות מורה שהחשש וההערכה כי לא ימצאו גורמים ראויים מחוץ למערכת הבנקאות, אשר יהיו מסוגלים לקלוט את המסה הגדולה של בעלות וניהול קופות גמל וקרנות נאמנות - התפוגגו. לדעת הצוות קיימים בהחלט גורמים כאמור, הן מקומיים והן בינלאומיים, הנושאים עיניהם למעורבות מסוג זה במשק הישראלי בכלל, ובשוק ההון בפרט. משכך, זוהי בהחלט העת להמליץ על אותו פתרון מיטבי של שינוי מבני אשר ינגוס נגיסה של ממש בריכוזיות בענף הבנקאות, ויצמצם במידה רבה את ניגודי העניינים המובנים בו.
פתרונות אחרים, הן במהותם והן במידתיותם, אשר לא יביאו לניתוק מוחלט כאמור, יהיו פתרונות הלוקים בחסר מלכתחילה. מטיבם ומטבעם של פתרונות אלה שהזמן יחשוף ויעמיק את חסרונותיהם ואת תוצאותיהם השליליות.
החרגת התאגידים הבנקאיים בהם אין פעילות קמעונאית מהותית מהמגבלות לעיל, מיועדת לאפשר לאותם תאגידים בנקאיים לקחת חלק בניהול הנכסים הנמכרים ולהפחית בכך, במידת מה, את הריכוזיות בשוק ההון ובמערכת הבנקאות. יחד עם זאת, ניתן לאפשר לתאגיד בנקאי לעשות כן אך ורק תחת ההנחה כי הנזק הפוטנציאלי העשוי להיגרם על ידו, כתוצאה ממימוש ניגודי עניינים כלפי לקוחותיו, אינו מהותי ואינו צפוי לפגוע בקהל לקוחות רחב. ההנחה היא כי הלקוחות של תאגידים בנקאיים אלה, שהינם מכוח ההגדרה בעלי עושר פיננסי ובעלי כוח מיקוח מוגבר, כמעט ואינם חשופים לפגיעה מהותית בהקשר זה.
במסגרת דיוני הצוות נשקלה גם העמדה כי יש לאסור על הבנקים לעסוק בניהול תיקי השקעות, אף באמצעות חברות בנות. פעילות ניהול התיקים אומנם מתאפיינת, אף היא, בניגודי עניינים מובנים עם יתר הפעילות הבנקאית, אולם, הנתונים שהונחו בפני חברי הצוות מלמדים כי, נכון לחודש פברואר 2004, ענף זה "נהנה" ממידה סבירה של תחרות. היקף הנכסים המנוהל על ידי החברות לניהול השקעות בבעלות בנקאית עומד על 13 מיליארד ש"ח, כ- 27% בלבד מסך הנכסים המנוהלים על ידי חברות לניהול תיקי השקעות בישראל. יתרה מזאת, פעילות ניהול תיקי השקעות דומה יותר במהותה לפעילות הייעוץ שאותה ממליץ הצוות להשאיר במערכת הבנקאות, כמפורט להלן. לפיכך, הוחלט שלא להתערב בתחום זה ולאפשר לבנקים להמשיך ולפעול גם בו.
יחד עם זאת, על מנת למנוע מצב בו ימשך בפועל ניהול תיקי השקעות של קופות גמל וקרנות נאמנות באמצעות הפעילות המותרת של ניהול השקעות אגב פעילות ניהול התיקים, מוצע לקבוע כי תאגידים בנקאיים לא ינהלו נכסים עבור גופים מוסדיים, כדלקמן:
גופים שתאגיד בנקאי או בעלי שליטה בתאגיד בנקאי הינם בעלי עניין בהם, ואשר רשאים בהתאם לחוק לעסוק בניהול תיקים, לא ינהלו נכסים עבור מבטח (לרבות קרן פנסיה), קופת גמל וקרן נאמנות (להלן – "גופים מוסדיים"), למעט ניהול חשבונות הנוסטרו של גופים אלה.
מוצע כי תחילתה של הוראה זו תהיה שלוש שנים מיום קבלת החוק, מהשיקולים המפורטים להלן.
נוכח הצורך והרצון להביא ליישום מהיר של הצעדים המוצעים, אך בשים לב לזהירות הנדרשת בהפרדת פעילויות ממערכת הבנקאות, מוצע לקבוע תהליך הדרגתי למכירת קופות הגמל וקרנות הנאמנות על בסיס אבני דרך להתקדמות, כלהלן:
|
השיעור המרבי של הנכסים המנוהלים מסך הנכסים שנוהלו ביום תחילת החוק |
|
קופות גמל |
קרנות נאמנות |
| יום תחילת החוק |
100% |
100% |
| שנה מיום תחילת החוק |
80% |
80% |
| שנתיים מיום תחילת החוק |
40% |
60% |
| שלוש שנים מיום תחילת החוק |
* 0% |
40% |
| ארבע שנים מיום תחילת החוק |
- |
* 0% |
* לגבי אחזקותיהם של בעלי שליטה בתאגיד בנקאי, תותר אחזקה של עד 5% מאמצעי השליטה בקופת גמל או קרן נאמנות מסוימת, כאמור.
היקף הנכסים המנוהל יחושב כמכפלה של שיעור האחזקה בקופות גמל או בקרנות נאמנות, לפי העניין, בשווי הנכסים המנוהל (חישוב משורשר). לשם הפשטות, תיבחן העמידה בכל אחת מאבני הדרך ביחס לשווי האחזקות ביום תחילת החוק.
להערכת הצוות, אבני הדרך המוצגות לעיל, מאזנות, באופן סביר ומידתי, בין הרצון לצמצם את הפגיעה האפשרית במחיר המכירה של הנכס הנמכר והצורך לאפשר למערכת הבנקאות תקופת הסתגלות לשינויים המהותיים מבחינתה, לבין הצורך הציבורי להביא מזור לשוק ההון מהר ככל שניתן. השיקול לבחירת לוח זמנים קצר יותר למכירת קופות הגמל לעומת קרנות הנאמנות הינו העובדה שפעילותן של קופות הגמל מתאפיינת בתחליפיות רבה יותר לפעילות הבנקאית, כך שהפרדתן המוקדמת צפויה לתרום באופן משמעותי יותר להתפתחות שוק אשראי חוץ-בנקאי.
הצוות שקל מתווים שונים של מכירת הנכסים במהלך תקופת המעבר. היות שמרבית הבנקים מחזיקים במספר קופות גמל וקרנות נאמנות, מכירת הנכסים יכולה להתבצע באחת משתי
דרכים (או כל קומבינציה ביניהן) - מכירת השיעור הנדרש באחזקות בכל אחד מהנכסים, או, מכירת קופות גמל וקרנות נאמנות ששיעור הנכסים המנוהל בהם, מסך הנכסים המנוהלים על ידי הבנק, שווה לשיעור הנדרש, בשלמות. על מנת שלא לפגוע בחופש המכירה ובהשפעה האפשרית של כפיית מתווה ספציפי על המחיר שיוכלו להשיג המוכרים, לא נכפה מתווה מסוים.
המלצה נוספת שתכליתה הפחתת הריכוזיות והגברת התחרות במערכת הבנקאות נוגעת לדחייה שחלה ביישומן של החלטות שנתקבלו בעבר, לגבי החזקות בנקים גדולים בבנקים קטנים ובינוניים. בהקשר זה, המלצת הצוות היא כי:
מכירת אחזקות בנק הפועלים בבנק אוצר החייל תתבצע עד המועד שנקבע בהיתר נגיד בנק ישראל (31.12.2005). הצוות ממליץ כי לא תינתן כל הארכה נוספת לעניין זה.
בהחלטות הממשלה מספר 900 מיום 21 בפברואר 1993 ומספר 1204 מיום 2 במאי 1993, נקבע כי לצורך הגברת התחרות והקטנת הריכוזיות במערכת הבנקאות יפעלו הממשלה ובנק ישראל לפיצול בנקים קטנים ובינוניים מבנקים המחזיקים בהם. במסגרת זו נקבע כי יש להפריד את בנק איגוד מבנק לאומי, את בנק אוצר החייל מבנק הפועלים ואת בנק מרכנתיל מבנק דיסקונט. ההחלטות האמורות יושמו רק לגבי הפרדת בנק איגוד מבנק לאומי.
באשר לעניין בנק מרכנתיל, החליטה לאחרונה הממשלה (החלטה 1917 מיום 20 במאי 2004) לשנות מהחלטותיה הקודמות וזאת – "לאור המדיניות הנוכחית של הממשלה ושל בנק ישראל בעניין הצורך בהגברת התחרותיות בענף הבנקאות, תוך שמירה על יציבות הבנקים וחיזוקם של הבנקים הבינוניים לצורך הגדלת כושר תחרותם מול שני הבנקים הגדולים"(21).
למרות שמאז החלטות הממשלה בדבר הפיצול ועד היום חלו שינויים רבים בשוק ההון הישראלי, תמונת הריכוזיות לגבי שני הבנקים הגדולים נותרה בעינה ואף החריפה. הצוות סבור כי מכירת בנק אוצר החייל על ידי בנק הפועלים תתרום אף היא תרומה של ממש לתחרות במערכת הבנקאות.
בהקשר זה מוצא הצוות לנכון להמליץ בפני גורמי ההסדרה הנוגעים בדבר והמוסמכים לו, להמשיך במדיניות הנקוטה על ידיהם שלא לאפשר לשני הבנקים הגדולים את רכישתם של תאגידים בנקאיים אחרים או מיזוגם עם בנקים שאינם נמנים על קבוצתם, אלא אם כן נחוץ הדבר, לדעתו של נגיד בנק ישראל, לשם הגנה על ציבור הלקוחות של הבנק המיועד לרכישה או למיזוג.
(20) הצעה להחלטה שהוגשה על ידי שר האוצר ביום 28 באפריל)
(21) דו"ח ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים (1986)
|
|
|
|
לנושא הקודם
